义乌探索出政府性债务管理新路

城市靓起来 负债减下去
　　——浙江义乌探索出政府性债务管理新路

　　长期以来，地方的市政建设与政府负债似乎有一种正相关的关系，每当城市靓了起来，往往就伴随着政府负债的上升。然而记者在浙江义乌调查时发现，这里却是另一番景象。

　　近５年来，义乌市中心城区建成区面积扩大了一倍，新增了１３条城市干道，建成了长１２公里的“绿色长廊”和２６个城市街心公园。而到２００６年底，义乌市及其所属镇、街道的政府负债余额仅有１０．５亿元，债务占ＧＤＰ的比例不到３％，负债率占可支配财力的比例为２５％，远低于浙江省规定的分别为１０％和１００％的限制水平。

　　“自我预警”，提高政府减债的紧迫感

　　义乌是全球知名的小商品集散中心，人流物流资金流都比较活跃。在本轮宏观调控前出现的“投资热”中，义乌也一度受到政府债务的困扰。从２００２年到２００４年，义乌市有关单位多头举债、乡镇街道贷款失控、违规担保借贷等现象都曾出现。

　　义乌市市长吴蔚荣说，当时市里做了一个测算，如果按照那几年的项目计划推进，预计２００５年全市乡镇一级的负债规模会达到２１亿元，２００６年将达２６亿元以上。

　　测算，为当地带来了“自我预警”，促使义乌市委、市政府及时出台了一系列有针对性、可操作的控债措施。２００４年起，义乌市制定了十多项制度，从各个环节来减少和杜绝立项与资金管理中的不规范行为。同时，要求严格执行政府投资项目报批程序，凡列入市财政投资的建设项目，须由项目主管部门组织论证后列入当年度或下年度政府投资项目计划，实施过程中一般不调整或变更。

　　“工程超概算和施工过程中的设计变更是控制投资的两大难题。”义乌市财政局局长吴森民说，为增强预算执行刚性，当地实行了工程限额设计制，即施工图预算必须严格控制在经财政审核的单项工程投资概算内，同时市财政通过立项资金审批、概算审核等环节控制投资规模，参与前期管理。

　　义乌市将一系列制度“移植”到了乡镇和街道，对其负债额实行指标控制，新上项目一律先明确资金来源并报市政府批准后才能上马。到２００５年底，全市１３个乡镇、街道的负债由１０多亿元缩减至６．９亿元，到２００６年底又消债１．５亿元。

　　“财政革命”，一个“口子”管收支

　　义乌市早在２００１年和２００３年就两次由纪检部门牵头，对全市３３９个行政事业单位的２８４３个账户进行了彻底清理，取消了所有执收执罚单位的收入账户。各执收执罚单位的预算外资金收支完全脱钩，各类收费、罚没款等非税收入全额进入财政专户。

　　与此同时，市里推进了财政支出管理改革，由市财政为每个行政事业单位开设一个支出账户，支出户只能接受市财政拨入的财政性拨款。全市实行部门预算改革，市财政除按《预算法》留足预备费外，所有支出按项目全部列入部门支出预算，部门预算一经人代会审议通过，年内不再追加经常性经费，使预算基本等同于决算。

　　如此一来，实行规范的“收支两条线”便有了操作基础。义乌市所有预算单位执收（罚）的非税收入全额上缴财政，作为财政性收入列入综合财政预算管理，预算单位所需资金由财政按综合预算编制程序，根据单位事业发展需要核定，列入部门预算，收支完全脱钩。２００５年义乌市将政府性负债也纳入财政专户实行预算化管理，将举债权也牢牢掌握在了政府手中，扭转了多头负债的局面。

　　还权于制度，让政府权力在阳光下运行

　　“还权于制度，让政府权力在阳光下运行，是规范政府行为的必然趋势和要求。”市长吴蔚荣说，改革后不仅局长们的权力变小了，市长的权力也小了，因为政府用钱不能像以前那样随意了。

　　这两年，义乌市有７０多个部门实行了编制预算“一编到底”的做法，没有一个追加支出的。

　　义乌市赤岸镇党委书记朱国健告诉记者，“乡财市管”之初，很多乡镇不理解，现在看来，乡镇政府负债能压下来，全靠了那些措施。“原先乡镇预算是很不严肃的，中途钱不够用就追加支出，没有钱就去银行贷款。”

　　李洪斌在２００４年６月出任义乌市后宅街道办事处主任时，后宅街道的银行债务为２．１亿元，而全年一般预算收入还不到４０００万元。去年以来，这个街道的可用财力却有了很大盈余，建设规模反而小了。“前些年各个乡镇都在‘大干快上’，好像谁不负债谁的理念就有问题。如今我们学会了用可持续发展的眼光看问题，以科学发展观指导工作，有钱也要‘穷当家’，这是减债之外的又一收获。”李洪斌说。

　　义乌市借规范政府性债务管理的契机，建立了公共财政体制框架，强化了政府提供公共产品和公共服务的能力。从２００３年起，这个市每年用于教育的经费都在５亿元以上，并相继完成了４００个村和社区的卫生服务站规范化改造，让广大群众分享了发展成果。

新华网：(记者胡作华)